.
Национальный информационный центр по науке и инновациям
27-04-11
http://www.strf.ru/material.aspx?CatalogId=223&d_no=39081

Налоговая политика: порочный круг готов замкнуться
Об эффективности налогового стимулирования инноваций обозреватель STRF.ru Иван Стерлигов беседует с Юрием Симачевым, замдиректора Межведомственного аналитического центра, участником ключевых правительственных экспертных групп по выработке инновационной политики России.

Иван Стерлигов

Справка STRF.ru:
Симачев Юрий Вячеславович окончил МГУ в 1984 году и ВШЭ в 1996 году, кандидат технических наук. Заместитель директора Межведомственного аналитического центра, член Экспертного совета Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции, член рабочей группы по развитию частно-государственного партнёрства в инновационной сфере при Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям

Большинство разговоров о налоговом стимулировании инноваций в России начинается с утверждения, что такое стимулирование у нас совершенно неразвито. Вы согласны с этим?

– Я бы немного поправил: часто утверждается, что у нас есть практически все инструменты налогового стимулирования, которые есть и за рубежом. Но после этого эксперты начинают говорить, что инструменты вроде бы есть, однако не совсем те, которые действуют за границей, – отличается налоговая база, есть проблемы с администрированием.

Сразу отмечу: вообще в России качество налогового администрирования улучшается, но как раз применительно к механизмам стимулирования расходов на инновации есть определённые риски для всех желающих воспользоваться льготами. Мы делали оценки по основной на сегодня инновационной налоговой льготе – амортизационной премии. Выяснилось, что значительная часть компаний к ней не прибегает, опасаясь дополнительных проверок.

В «Основных направлениях налоговой политики РФ на 2011–2013 годы» (doc на сайте Минфина) есть специальный раздел, где речь идёт про инструменты налоговой поддержки инновационной деятельности. И каждый раз после слов о том или ином инструменте, который надо формировать или развивать, в качестве рефрена идёт: «Для этого нужна развитая система идентификации налогоплательщиков, иначе появляются очень большие угрозы».

В своё время мы в числе прочих предлагали ввести льготу, которая была бы привязана не к статике, а к динамике расходов компании. По подсчётам выходило, что эта льгота была бы очень эффективной. Естественно, Минфин и налоговые службы в один голос сказали: «Это очень сложно, это трудно администрировать».

Если мы не преодолеем эту логику, не попытаемся расширить собственные возможности налоговой службы, то мы себя резко ограничим в применении современных инструментов налогового стимулирования.

К сожалению, есть и второе принципиальное ограничение развития таких инструментов. Оно накладывается уже не столько на проблемы администрирования, сколько вообще на проблемы выработки упреждающей политики государства, политики по стимулированию инноваций.

К примеру, по результатам опроса компаний мы смотрели, как сказались различные инструменты стимулирования в 2009 году – тяжёлом, кризисном. Существует ещё одна важная льгота – отмена НДС по импорту оборудования, аналоги которого не выпускаются в России. Понятно, что это стимул, безусловно предназначенный для инновационных компаний, и он действительно оказался для них полезен. Но когда мы стали смотреть на конкретные проекты компаний, пользующихся льготой, получилось, что этот инструмент хорошо работает по традиционным инвестиционным проектам, настроен именно под них. И гораздо слабее ориентирован на новые проекты, на создание нового спроса в инновационной сфере.

Это каким-то образом связано с размером компании?

– Да, конечно. Новые проекты чаще представляют менее крупные компании. И тут есть ещё одна сложность: когда принималась эта льгота, норма была прописана в общем виде (если нет аналогов, то можно НДС не платить). При этом даже рамочно не были определены критерии определения соответствующего перечня оборудования, лишь было указано, что его устанавливает и уточняет Правительство РФ. В итоге оно исходило из тех проектов, которые уже реализуются, это отчётливо видно по получившемуся перечню. Новые тренды инновационного развития удалось  отразить значительно хуже. В перспективе это может привести к консервации технологического уклада, и так не самого современного.

Очень важно сделать систему стимулирования достаточно умной и подстраивающейся под будущее развитие. Пока этого не происходит.

Упомянутая Вами амортизационная премия тоже недостаточно «продвинутая»?

– Скорее здесь возникает вопрос о непоследовательности госполитики. Недавно замминистра финансов Сергей Шаталов объявил, что предполагается вернуться с 1 января 2013 года к докризисному уровню (10 процентов) амортизационной премии, так как её увеличение с 2009 года (до 30 процентов) – это была исключительно антикризисная мера. Но давайте вспомним: повышение амортизационной премии было предложено Минэкономразвития ещё весной 2008 года и шло в пакете отнюдь не антикризисных мер, а дополнительных мер по стимулированию инноваций. Просто так уж «совпали» по времени некоторые из ранее подготовленных мер с мерами антикризисными.

Я понимаю, почему у Минфина возникает такая реакция.

Уважаю ведомство Алексея Кудрина за достаточно последовательную и ответственную консервативную политику, но в данном случае начинается игра на одном поле.

На нём трудно прийти к каким-то разумным решениям. Всё время говорится: «Мы не можем сохранять льготы, не можем не повышать налоговую нагрузку, потому что у нас несбалансирован бюджет и есть такие-то расходы».

При этом как раз упускается из внимания, что в самих расходах федерального бюджета есть существенные резервы для сокращения, постоянно отмечается, что быстро сократить неэффективные расходы сложно. Но если не ставить такие задачи, то можно будет ещё долго продолжать обсуждать и необходимые изменения по 94-ФЗ, и  повышение результативности бюджетных отраслевых программ, и обеспечение адресности социальной поддержки.

Учитывая реалии отраслевого и ведомственного бюджетного лоббирования, эти резервы не выглядят столь существенно. Есть опасение, что чиновники начнут снижать расходы только по жёсткой указке сверху – дружно сокращаем на столько-то процентов, отчитываемся Владимиру Путину к такому-то числу...

– Самое вредное, что можно было бы сделать, – это объявить всем министерствам и ведомствам: «А ну-ка, все, вне зависимости от того, какие у вас расходы, быстро сократите их!»

Я вижу резервы, связанные с повышением качества осуществляемых госзакупок. Во-первых, нередко покупается морально устаревшая продукция. Во-вторых, даже то, что действительно необходимо закупать массово, можно закупать дешевле. Самый яркий пример – дорожное строительство (по оценкам экспертов из группы по обновлению стратегии-2020, в карманах чиновников и их подельников оседает до 70 процентов  выделяемых на дороги сумм. – И.С.). Нужно активней сопоставлять наши расходы с аналогичными зарубежными. И сразу пресекать разговоры типа «неужели мы будем меньше строить дорог, меньше покупать томографов?». Не меньше, а за меньшие деньги.

Что мы видим вместо этого? Как только амортизационная премия стала нормально работать, стала финансово значимой, появляется желание её сократить, чтобы уменьшить потери бюджета. Урезать нормально работающую льготу и ввести какую-нибудь новую, которая ещё неизвестно как заработает.

Во сколько обходятся сейчас бюджету действующие льготы?

– Основываясь на данных ФНС (pdf), могу предположить, что выпадающие доходы в 2009 году по крупнейшей инновационной льготе – амортизационной премии – не превышали 90 миллиардов рублей в год. Прочее малозначимо. Так, учёт расходов на НИОКР в полуторакратном размере при расчёте налога на прибыль обходится не более чем в пять миллиардов. Там тоже действует особый перечень видов деятельности, поэтому у желающих воспользоваться льготой и у контролирующих органов сразу возникают вопросы по включению тех или иных работ в категорию НИОКР.

Иногда бывают изменения налогообложения, которые вообще, по сути, ни на что не влияют, зато подаются как важные достижения. Например, с 1 января 2008 года в три раза – до полутора процентов – увеличен норматив отчислений на формирование Российского фонда технологического развития. Этот фонд пытаются запустить уже несколько лет. Норма есть, а реальной пользы пока никакой.

Заметны ли в масштабах страны льготы, предоставляемые в особых экономических зонах?

– ОЭЗ функционируют, но это очень узконаправленный инструмент. В зонах всех типов сейчас немногим более 600 компаний-резидентов (помимо инновационных существуют промышленные, туристические и портовые ОЭЗ. – И.С.).

Когда мы начинаем увлекаться особыми, узкоспециальными режимами, участников всегда немного. Те же льготы по социальным выплатам для средних и крупных IT-компаний вряд ли применяет больше сотни организаций (льготы действуют только для компаний, имеющих более 50 сотрудников).

Вообще, достаточно подробной официальной информации о применении налоговых льгот у нас нет до сих пор. Нужно чётко представлять, сколько организаций пользуется ими, как они распределены по секторам экономики. Без этого разговоры о результативности той или иной льготы неминуемо ведутся на основе данных различных опросов, экспертных оценок, без опоры на объективные официальные данные.

Видимо, это одна из причин неразберихи в Правительстве РФ по поводу указания Дмитрия Медведева вернуть ставки страховых взносов с 34 до 26 процентов?

– К сожалению, да. Сейчас чиновники обсуждают, в основном, варианты перехода к плоской шкале социальных выплат или к повышению необлагаемого лимита зарплаты до 1,5–2 миллиона рублей (сейчас он составляет 463 тысячи рублей в год. – И.С.). Получается, указание президента выполняется лишь в части «уточнения шкалы», а не «повышения эффективности государственных расходов». В любом случае, налоговая нагрузка (в широком смысле, с учётом страховых взносов) существенно возросла, а изменение шакалы не приводит к уменьшению общей нагрузки на бизнес.

Ещё раз подчеркну: я всегда считал, что налоговая политика должна быть достаточно консервативной, что мы не должны резко снижать налоги, что обследования показывают: если налоговая нагрузка на компании снижается, далеко не все тут же бегут инвестировать в НИОКР.

Но если налоги резко повышаются, то подавляющее большинство фирм снижает свою инновационную активность.

Насколько заметными могут быть последствия повышения ставок социальных платежей применительно к инновационным компаниям?

– Нынешняя налоговая политика несёт в этой части крайне серьёзные риски. Есть признаки переноса деятельности части компаний в другие юрисдикции – прежде всего в Казахстан, где уровень налоговой нагрузки ниже, в Болгарию, Белоруссию. И дело не только в налоговой нагрузке. Если администрирование налогов в последние годы улучшилось, то таможенное администрирование продолжает оставаться огромной проблемой для высокотехнологичных компаний. Бьёт оно прежде всего по среднему и малому бизнесу. Бьёт не ставками, а именно самим режимом, сложностями перемещения небольших партий. Не может средняя компания каждый раз тратить массу времени, судиться, терпеть длительные сроки перемещения товара.

Но вернёмся к налогам. Консервативный подход Минфина был хорош в условиях роста доходов. Сейчас мы находимся в условиях сокращения ресурсов. Как раз исходя из консервативной идеологии, Минфин отказывался оперировать возможными дополнительными поступлениями в бюджет. Всегда считали выпадающие доходы бюджета, но старались не считать возможные последствия роста бизнеса, т.е. что произойдет, если мы снизим налог, зато компании будут активнее работать и инвестировать?

Сейчас такой консервативный подход способен привести к замыканию круга: налоги повышаются, компании начинают съёживаться, и сокращается налоговая база. Налоговая политика стала неблагоприятным институциональным фактором по трём причинам: 1) есть предощущение, что нагрузка на бизнес может расти и дальше, 2) низкая предсказуемость налоговой политики, конкретных путей оптимизации налоговой нагрузки, ситуативность решений и неясность, какие группы компаний получат определённые  «послабления», 3) пока отсутствует чёткое представление об эффективных мерах стимулирования инноваций, о том, какие налоговые механизмы наиболее важны и эффективны для содействия модернизации российской экономики, а самое главное – нет чёткой долгосрочной повестки по необходимым действиям для обеспечения инновационной направленности налоговой политики.

Напомню, сначала в правительстве хотели установить ставку социальных выплат в 34 процента, затем сделали переходный режим, затем стали обсуждать категории компаний, которым вообще её можно было бы оставить на прежнем уровне. А потом сделали предновогодний подарок малому бизнесу, оградив его на два года от повышения ставки до 34 процентов (установив «промежуточный» уровень тарифа в 26 процентов, что для малого инновационного бизнеса, где большую часть расходов составляет зарплата, тоже весьма много).

Как обычно, подарков не хватило для среднего бизнеса. Но как средним компаниям планировать деятельность, начинать относительно длинные проекты в условиях столь существенной неопределённости и возросшей нагрузки?

Именно средний бизнес должен быть ключевым поставщиком инноваций, но играть эту роль ему всё тяжелее.

Вы считаете, что не должно быть отдельных категорий «инновационных» компаний со льготами по социальным выплатам?

– Возможный приемлемый вариант – льготы для компаний, у которых доля расходов на НИОКР в общих расходах компании больше определённого уровня. Но здесь нужно очень тщательно вести учёт и администрирование. А когда мы пытаемся определить инновационность компании через её продукцию, начинается произвол. Это совершенно не операциональный подход.

В итоге сегодня у нас «инновационные компании» – это те, кого отобрали в ОЭЗ, для Сколково. Ещё выделен сектор IT как целиком инновационный, но с такими ограничениями, что большинство IT-компаний под льготы не попадает.

Я выступаю за универсальные механизмы стимулирования инноваций. Есть очень большой риск, что государство неверно определит избранных, установит приоритетные виды продукции, что только самому государству будет казаться, что это важно, а на самом деле это не будет востребовано рынком. Потом бизнес сам же скажет: «Теперь вы купите у меня эту продукцию – мы её произвели при вашей поддержке, а рынок наш не созрел, население не готово и почему-то не покупает такую чудесную разработку».

И всё-таки исходя из сегодняшней диспозиции в правительстве будут ли установлены новые льготные категории компаний с пониженными ставками социальных отчислений?

– Думаю, будут. Наверняка появятся какие-то особые режимы, но они будут носить точечный характер. И эта точечность пока никак не соответствует по масштабам реальной инновационной активности в российском бизнесе, которая даже консервативно оценивается на уровне 10 процентов  (а по результатам ряда исследований – на уровне 30 процентов) от числа хозяйствующих субъектов.


Обсудить на форуме
researcher@